Bicameralism vs. unicameralism într-un stat unitar

În cele ce urmeaza ne propunem sa expunem doua exemple de state unitare, care au Parlament bicameral (Regatul Unit al Marii Britanii si al Irlandei de Nord),respectiv unicameral (Finlanda). Anglia este statul în care parlamentarismul, în întelesul sau modern ia nastere. Înca din primele forme ale existentei sale, se remarca structura sa bicamerala (Camera Lorzilor joaca rolul camerei superioare, iar Camera Comunelor celei inferioare). Merita mentionat faptul ca evolutia raporturilor dintre cele doua camere a suferit modificari majore, în sensul câstigarii preeminentei de catre Camera Comunelor în detrimentul Camerei Lorzilor. Nu ne vom opri decât foarte succint asupra evolutiei fiecarei camere, punând accentul pe atributiile de care beneficiaza în prezent. Camera Lorzilor si-a pierdut treptat rolul hegemonic în Parlamentul britanic, una dintre cauze fiind declinul nobilimii si aristocratiei britanice. Membrii Camerei sunt recrutati pe baze ereditare. Sunt numiti de Suveran la propunerea Primului-ministru, iar din 1958 si femeile au dreptul de a fi acceptate. Componenta Camerei poate fi împartita în patru categorii: înaltii prelati (arata legatura strânsa între Stat si Biserica), nobilii, persoanele înnobilate de Regina, lorzii. Functiile actuale ale Camerei sunt urmatoarele: judiciara (joaca rolul unei Curti Supreme de apel în materie penala si civila), de organ de deliberare a proiectelor ce-i sunt trimise de Camera Comunelor (se mizeaza pe impartialitatea lorzilor), legislativa (pot exercita un drept de veto absolut, însa pe o perioada limitata de timp), constitutionala (serveste Monarhului de a-si face cunoscuta pozitia fata de programul Guvernului, prin mesajul Tronului) si functia simbolica de dezvoltare a constitutionalismului britanic. Prin metoda selectarii membrilor sai, Camera Lorzilor are unul dintre cele mai anacronice sisteme elective din zilele noastre. Prin contrast, Camera Comunelor a cunoscut o ascensiune continua de la înfiintarea acesteia pâna în contemporaneitate. Astfel, în prezent, concentreaza întreaga putere legislativa sub aripa sa, având si functia de control asupra Guvernului. Camera Comunelor este aleasa prin vot majoritarist, denumit si „the winner takes it all.” Acest tip de scrutin a ajutat si la decantarea unui sistem bipartidic, unde Laburistii si Conservatori obtin cele mai multe mandate.

Al doilea stat asupra caruia vom starui este Finlanda, având ca forma de guvernamânt o republica parlamentara, al carei for legislativ este monocameral. Parlamentul finlandez este organul reprezentativ suprem al poporului, fiind ales prin scrutin de lista, de catre toti cetatenii cu drept de vot care au vârsta minima de 18 ani. Exercita puterea legislativa. Acestui for îi sunt supuse spre dezbatere si aprobare proiecte de lege de catre Guvern. Acestea sunt prezentate Parlamentului într-o sedinta plenara, urmând sa fie transmise comisiilor parlamentare de specialitate. Ineditul sistemului parlamentar finlandez îl constituie tocmai aceste comisii. În total sunt în numar de 14 (formate din 17 membri permanenti si 9 supleanti), constituite pe întreaga durata a legislativului. Cu exceptia legilor constitutionale, care pentru a fi adoptate necesita doua treimi din totalul deputatilor, celelalte legi au nevoie de majoritate simpla de voturi. De asemenea, un alt lucru interesant îl reprezinta existenta unei Comisii Constitutionale ce asigura rolul de control al constitutionalitatii initiativelor legislative. Prin prezentarea acestor tipuri de parlamentarism, am încercat sa scoatem în evidenta doua modele care s-au impus cu succes în statele respective si care au influentat si alte tari în adoptarea unui astfel de sistem.

Spre deosebire de alte state, începuturile sistemului constitutional în Tarile Române sunt legate de redactarea si sanctionarea Regulamentelor Organice, ulterioare Tratatului de la Adrianopol din 1829. În primii ani ai deceniului cinci al secolului al XIX- lea un grup de intelectuali români care si-au desavârsit studiile în Occident (printre care si Ion Câmpineanu) au început redactarea unui model constitutional care însa a ramas la stadiul de proiect. Proclamatia de la Islaz din 1848 este considerata drept prima constitutie româneasca.
Spiritul parlamentului bicameral îsi face aparitia în urma Tratatului de la Paris, care a condus la separarea puterilor în stat, în cadrul caruia puterea legislativa era executata colectiv de catre Domn si Adunarea Electiva (deputati alesi pe o perioada de sapte ani). Urmatorul pas în domeniul parlamentarismului este reprezentat de “Statutul dezvoltator al Conventiei de la Paris”, conform caruia puterile statului erau încredintate domnitorului si Reprezentantei Nationale, aceasta din urma fiind alcatuit din Senat si Adunarea Deputatilor.
Constitutia din 1866 conserva principiul bicameralismului, desi existau unele voci (amintim pe I.C. Bratianu), care militau pentru unicameralism. Astfel, legiuitorii erau Principele si Reprezentanta Nationala (Camera inferioara având prerogative aditionale fata de Senat, prin dreptul de configurare a bugetului de stat, dupa modelul ulterior al bicameralismului britanic, unde Camera Comunelor avea largi atributii în materie financiara si bugetara).

Situatia structurala a puterii legislative nu se schimba cu aparitia Constitutiei din 1923, însa legea fundamentala promulgata de regele Carol al II-lea în 1938 dezechilibreaza balanta dintre Monarh si Reprezentanta Nationala, în sensul ca forul legislativ are puteri limitate în comparatie cu Suveranul. Prin Decretul de lege nr. 2278 din iulie 1946 se ajunge la parlamentarism monocameral, sistem desavârsit prin promulgarea Constitutiei din 1948, care schimba atât structura cât si denumirea organului suprem legislativ: Marea Adunare Nationala. Unicameralismul a dainuit pâna la elaborarea si sanctionarea Decretului-Lege nr. 92 din martie a anului 1990, care este un act normativ privind alegerea Parlamentutul si a Presedintelui României, când dupa o pauza îndelungata, se revine la traditia bicamerala a forului legislativ românesc (cele doua Camere purtând denumirea de Senat si Camera Deputatilor).
Fara îndoiala ca în momentul adoptarii Constitutiei din 1991, societatea româneasca nu era pregatita sa încredinteze întreaga putere legislativa unui Parlament format dintr-o singura camera, de teama revenirii la o noua forma dictatoriala. Membrii puterii constituante din acel moment au ajuns la concluzia ca solutia optima este Parlamentul bicameral. Totusi, în urmatorii ani, îndeosebi dupa promulgarea Constitutiei revizuite în 2003, s-a pus în discutie necesitatea abolirii bicameralismului, în favoarea unui sistem monocameral.

Parlamentul României, în forma sa bicamerala, are cu siguranta anumite avantaje, unele chiar motivând alegerea adunarii legiuitoare constituante din 1991. În primul rând, se poate vorbi despre evitarea concentrarii puterii în Parlament prin împartirea ei între doua Camere, care datorita similitudinii lor, se împiedica reciproc în impunerea vointei într-un mod autoritar. Altfel decât într-un parlament bicameral, în care una dintre camere îsi poate impune vointa în detrimentul celeilalte, bicameralismul egalitar din România îsi propune în esenta realizarea unui echilibru între cele doua forte.

În al doilea rând, calitatea normelor juridice adoptate de Parlament creste datorita deliberarii succesive în cele doua camere (dublu examen).Practic, e preferabila o “complicatie folositoare unei simplitati daunatoare”.

În al treilea rând, separarea puterilor în stat e mai bine asigurata de un Parlament bicameral. Acest aspect se desprinde din însasi definitia parlamentului bicameral, care porneste de la premisa ca autoritatea legiutoare a tarii este “separata” în doua camere. Acest aspect nu este lipsit de consecinte, controlul asupra executivului, de exemplu, realizându-se mult mai eficient prin doua camere decât prin intermediul uneia singure. Pe de alta parte, totusi, bicameralismul prezinta o serie de dezavantaje în ceea ce priveste modalitatea de elaborare si adoptare a legilor. Sistemul bicameral din România are ca efect îngreunarea procesului legislativ datorita procedurii anevoiase de adoptare a legilor, fiecare propunere legislativa trecând prin fiecare camera a Parlamentului. Acest aspect nu raspunde cerintelor societatii în procesul de globalizare, care impune adoptarea rapida a legilor, la fel cum nu raspunde nevoii de a institui într-un timp cât mai scurt norme menite sa aduca solutii problemelor care nu suporta amânare. Daca avem în vedere, de exemplu, criza financiara si economica actuala, consideram ca solutiile ce se impun în materie legislativa trebuie adoptate fara niciun fel întârziere.

În alta ordine de idei, absenta unor diferente efective de atributii între Camere face ca efectul de ponderare dorit de legiuitorul constituant sa fie redus si aproape inexistent, separarea organica a Parlamentului fiind, din acest punct de vedere, artificiala.  Din aceasta perspectiva, Parlamentul României are doar formal o structura bicamerala, dar în esenta functioneaza la fel ca un parlament cu o singura camera.

Asa cum am mentionat anterior, unicameralismul a fost recent invocat de figuri de pe scena politica româneasca, acestia facând apel la simplitatea sa si justificarea deplina a aplicarii sale într-un stat unitar precum România. In timp ce bicameralismul este inerent statelor federate (a se vedea celebrele exemple ale S.U.A., Germaniei sau Elvetiei), acesta este stramutat inutil intr-un stat unitar, unde avantajele sistemului bicameral sunt evident surclasate de functionalitatea monocameralismului.În România, bicameralismul este apreciat de unii specialisti ca fiind distorsionat si hibrid din urmatoarele doua motive: desi pentru a se putea vorbi de un bicameralism clasic este nevoie ca fiecare camera sa aiba atributii proprii, precum si alegerea lor sa se realizeze pe baza unor criterii distincte, conform Constitutiei tarii, niciuna din aceste diferentieri nu sunt respectate. In ciuda faptului ca unele voci sustin vehement trasaturile pozitive ale bicameralismului în context autohton (evitarea concentrarii puterii in mâinile unui pol politic, îmbunatatirea calitatii procesului legislativ si controlul eficient asupra executivului), acestea ignora lipsa substantiala de atributii concret diferite pentru cele doua Camere, care îsi înclina activitatea spre un bicameralism egalitar si costisitor. Natura elitista a “Camerei Superioare”, prezenta în multe state cu parlament bicameral este inexistenta in România, iar notele discordante între cele doua Camere parlamentare sunt aproape insesizabile: Senatul este mai restrâns sub raport numeric decât Camera Deputatilor; exista o diferenta între vârsta minima pentru ocuparea unui fotoliu de senator (33 de ani), respectiv de deputat (23 de ani). Pentru a simula imperturbabila functionalitate a bicameralismului, art.75 din Constitutie realizeaza o distribuire între cele doua Camere a materiilor susceptibile de legiferare, precum si o inopinata împartire a dezbaterii si adoptarii proiectelor de lege sau a propunerilor legislative într-o “prima”, respectiv o “a doua” lectura.

Teoretic, se urmareste astfel celeritatea procesului legislativ si înlaturarea anevoioasei proceduri de mediere ce poate surveni în caz de dezacord. La o privire mai atenta însa, se observa ca aceste prerogative distincte conduc la unele concesii greu de admis. Spre exemplu, mecanismul functional îndrituieste Camera sezizata în prima lectura sa se pronunte într-un termen general de 45 de zile; în caz de depasire a acestui termen, se considera ca proiectul de lege sau propunerea legislativa a fost adoptata în camera respectiva, urmând sa fie trimisa în cea de-a doua Camera pentru o decizie definitiva. În acest caz, vointa uneia dintre camere ramâne paradoxal neexprimata, Parlamentul functionând ca unicameral. Un alt oximoron al bicameralismului ramâne acordarea unei protectii egale atât deputatilor, cât si senatorilor, în materie de incompatibilitati si imunitati parlamentare.

Nu degeaba se pune problema (in)utilitatii bicameralismului într-un stat care tine cu dintii de traditia anacronica a sistemului bicameral conservat de Constitutiile adoptate pâna în 1948. Paranteza din perioada comunista (atunci când, asa cum am mentionat anterior, unicul organ legislativ era Marea Adunare Nationala, a carei functionare independenta a  fost desigur contestata) este unul din argumentele ridicate de politicieni împotriva reinstaurarii monocameralismului. Ori nu trebuie trecut cu vederea faptul ca state precum Bulgaria, Croatia, Ungaria, Portugalia, Finlanda, Danemarca, Suedia, Grecia, Ucraina, Islanda, Serbia, Peru, Venezuela, Noua Zeelanda, sau China au optat pentru sistemul unicameral. Argumentele favorabile acestui sistem sunt indivizibilitatea suveranitatii si preponderenta organului legislativ asupra executivului -în speta, revocarea posibilitatii executivului de a se baza pe una dintre camerele legislative pentru a contracara rezistenta întâmpinata de cealalta camera. Desigur, acestora li se adauga vaditele diminuari ale costurilor, celeritatea procesului legislativ si transparenta deciziilor.

Nu în ultimul rând, România nu se confrunta cu o populatie masiv eterogena, problema care revendica bicameralismul în state precum Belgia sau Elvetia. In mod evident, ambele sisteme prezinta avantaje si dezavantaje si ramâne la latitudinea fiecarui stat sa opteze pentru propriul bine. Ca adepti ai traditiei sistemului bicameral, suntem o exceptie în sud-estul Europei, din pacate una sublima din punct de vedere teoretic, dar fara fond.

Modelele de parlamentarism ilustrate la începutul lucrarii au câteva trasaturi distincte care au contribuit la implementarea lor cu un important succes si la categorisirea lor drept modele de parlamentarism. Pe de o parte, în Anglia se poate vorbi de o practica îndelungata a bicameralismului, care i-a conferit un prestigiu remarcabil, dar si de abilitatea intelectuala si de conducere a unor personalitati remarcabile. Desi este un stat relativ tânar, Finlanda a implementat cu succes un sistem monocameral în care guvernarea este exercitata de oameni de stat capabili, recunoscuti de studii de specialitate pentru competenta si respectabilitatea de care dau dovada. Întrebarea de al carui raspuns am încercat sa ne apropiem în studiul nostru este: ce fel de sistem parlamentar i se potriveste României? O mentiune preliminara în acest sens trebuie facuta, si anume faptul ca sistemul parlamentar din România se apropie foarte mult de ceea ce unii autori numesc “bicameralism unicameral”.

Punctul nostru de vedere este ca România ar trebui sa se îndrepte ori spre un bicameralism clasic, bine conturat (camere alese dupa modalitati diferite, care sa beneficieze de atributii distincte, criterii diferite de selectare a membrilor celor doua camere), ori spre un model de unicameralism (similar celui finlandez în care comisiile de specialitate au un rol important), la fel ca alte state europene, în care parlamentul monocameral este perfect functional. Desigur, pentru ca oricare dintre aceste modele sa fie viabil în România este necesar sa fie îndeplinita o conditie esentiala: mularea sa la particularitatile formei de guvernare românesti, precum si reevaluarea portretului candidatilor eligibili pentru un fotoliu în Parlament – este esential ca aceste persoane sa fie de o calitate politica si morala extraordinara pentru a se realiza un progres veridic în ceea ce priveste organul reprezentativ al statului român. Credem cu tarie ca într-un sistem unde oamenii de stat au  o constiinta politica, civica si morala ridicata, precum si pregatirea necesara, implementarea unuia din aceste modele are din start o sansa de succes.

1.Constanta Calinoiu, Victor Duculescu, Georgeta Duculescu -Drept constitutional comparat – Tratat , ed. Lumina Lex

2. Deleanu Ion – Institutii si proceduri constitutionale ,ed. C.H.Beck

3. Ionescu Cristian – Tratat de drept constitutional ,editia 2, ed. C.H.Beck

4. Muraru Ioan – Drept constitutional si institutii politice, ed. C.H.Beck, 2006

5. Draganu Tudor -Drept constitutional si institutii politice, ed. Lumina Lex

6. Ionescu Cristian – Drept constitutional comparat, ed. C.H.Beck